{"id":872,"date":"2008-04-20T10:59:44","date_gmt":"2008-04-20T08:59:44","guid":{"rendered":"http:\/\/www.oezratty.net\/wordpress\/2008\/quelques-ppites-du-rgpp\/"},"modified":"2008-05-07T19:24:12","modified_gmt":"2008-05-07T17:24:12","slug":"quelques-ppites-du-rgpp","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.oezratty.net\/wordpress\/2008\/quelques-ppites-du-rgpp\/","title":{"rendered":"Quelques pépites de la RGPP"},"content":{"rendered":"

La “R\u00e9forme G\u00e9n\u00e9rale des Politiques Publiques” qui doit rationnaliser le fonctionnement de l’Etat est bien contest\u00e9e. Surtout au sujet des \u00e9conomies qu’elle devait g\u00e9n\u00e9rer au niveau des d\u00e9penses publiques. Economies jug\u00e9es bien d\u00e9cevantes par les commentateurs de tout poil (voir cette revue de presse<\/a>). Ou alors, au contraire, \u00e9conomies et r\u00e9organisation destin\u00e9es \u00e0 d\u00e9truire le service public pour certains<\/a>, ou annon\u00e7ant un “plan de rigueur”.<\/p>\n

\"RGPP<\/a> <\/p>\n

Nous allons creuser un peu dans cette r\u00e9forme pour comprendre ce qu’elle contient et son impact potentiel, notamment sur les startups<\/strong>. Il faut commencer par consulter la liste des mesures<\/a> de la derni\u00e8re vague du RGPP qui a d\u00e9clench\u00e9 ces pol\u00e9miques, sachant que la source est le Rapport<\/a> d\u00e9taill\u00e9 d’Eric Woerth.<\/p>\n

La politique de la r\u00e9forme de l’Etat<\/strong><\/p>\n

A droite, il y a ceux qui trouvent qu’il n’y a pas assez de r\u00e9formes et que l’on ne supprime pas assez d’activit\u00e9s dans le p\u00e9rim\u00e8tre de l’Etat. A gauche, comme au PS<\/a>, la RGPP est pr\u00e9sent\u00e9e comme une politique de rigueur d\u00e9guis\u00e9e. Et pour d’autres comme Versac, non<\/a>. Ah, la rigueur. Les variations s\u00e9mantiques autour de ce terme m\u00e9ritent bien une th\u00e8se de philosophie…<\/p>\n

Mais les propositions ne sont pas l\u00e9gion, \u00e0 part de reporter le probl\u00e8me sur les collectivit\u00e9s locales dont les d\u00e9penses sont effectivement en augmentation plus rapide que celle de l’Etat ! L’analyse factuelle du haut niveau de pr\u00e9l\u00e8vements et de d\u00e9penses publiques en France reste toujours difficile. La France pr\u00e9l\u00e8ve environ 44,3% du PIB chaque ann\u00e9e pour ce qui rel\u00e8ve du secteur public (Etat, collectivit\u00e9s sociales, protection sociale), mais en d\u00e9pense environ 47% du fait de l’endettement (d\u00e9penses sup\u00e9rieures aux recettes).<\/p>\n

Se pose la capacit\u00e9 \u00e0 “r\u00e9former” l’Etat. Tous les gouvernements avancent par t\u00e2tonnements pour ne pas g\u00e9n\u00e9rer (trop) de blocages chez les fonctionnaires, leurs syndicats et aussi chez les hauts fonctionnaires. Sans compter ensuite les \u00e9lus locaux affect\u00e9s par des d\u00e9cisions au niveau de l’Etat. Dans le cas de la RGPP, il semble que cette m\u00e9thode ait \u00e9t\u00e9 employ\u00e9e, notamment par l’implication des hauts fonctionnaires. D’o\u00f9 la relative prudence <\/strong>des r\u00e9formes propos\u00e9es, leur c\u00f4t\u00e9 technique et semble-t-il superficiel. Aucune r\u00e9forme lourde de structure n’a encore \u00e9t\u00e9 propos\u00e9e et tr\u00e8s peu de suppressions d’activit\u00e9s. Le p\u00e9rim\u00e8tre du secteur public n’est pas affect\u00e9, m\u00eame si le Minist\u00e8re de la D\u00e9fense et quelques autres vont faire un peu plus appel \u00e0 de la sous-traitance pour ce qui ne rel\u00e8ve pas directement de leur m\u00e9tier.<\/p>\n

Dans un monde id\u00e9al, la r\u00e9forme serait copilot\u00e9e avec la “soci\u00e9t\u00e9 civile<\/strong>“, avec plus d’input provenant de l’ext\u00e9rieur de l’Etat. L’impact serait plus fort. Chaque fonctionnaire d\u00e9fend sa position existante, l’existence de sa mission m\u00eame si elle est redondante avec celle d’autres qui \u00e9videmment la font moins bien. Demander aux fonctionnaires de r\u00e9former par eux m\u00eames ne peut pas aller tr\u00e8s loin. Je crains que c’est ce qu’a fait le gouvernement : la m\u00e9thode employ\u00e9e a \u00e9t\u00e9 plus technocratique que politique, expliquant d’ailleurs certains couacs comme sur la carte Familles Nombreuses de la SNCF. Cette carte n’\u00e9tait pas supprim\u00e9e, mais son financement transf\u00e9r\u00e9 \u00e0 la SNCF. Par une pirouette comptable sugg\u00e9r\u00e9e par l’Elys\u00e9e, le gouvernement a finalement r\u00e9ussi \u00e0 appliquer la m\u00eame mesure tout en donnant dans le politiquement correct : l’Etat finance la carte, et la SNCF r\u00e9troc\u00e8de ce financement sous forme d’une augmentation de dividendes (cette affaire est bien document\u00e9e par Jean-David Chamboredon<\/a> et les commentaires de son post). <\/p>\n

Se pose aussi la question de l’implication des \u00e9lus<\/strong>. Les d\u00e9put\u00e9s UMP ont une fois de plus trouv\u00e9 un moyen de se plaindre : ils n’ont pas \u00e9t\u00e9 assez impliqu\u00e9s dans la RGPP ! Probablement vrai, mais la mani\u00e8re dont elle a \u00e9t\u00e9 pour l’instant conduite a g\u00e9n\u00e9r\u00e9 des mesures techniques de bas niveau qui, sauf exceptions, ne rel\u00e8vent pas du pouvoir l\u00e9gislatif. Dans d’autres cas, elles ont des impacts sur les collectivit\u00e9s locales, comme cette concentration des garnisons de l’arm\u00e9e, qui va certainement fragiliser certains territoires. Mais comme pour la r\u00e9forme des tribunaux de l’automne dernier, l’irruption des d\u00e9put\u00e9s risque de relever plus du “lobbying local” – pour d\u00e9placer la d\u00e9fragmentation vers les voisins – que pour traiter de l’ensemble des probl\u00e8mes.<\/p>\n

Dans leur ensemble, les collectivit\u00e9s locales <\/strong>sont \u00e9videmment assez silencieuses. Ce sont elles qui ont le plus augment\u00e9 les d\u00e9penses publiques et le nombre de fonctionnaires ces 20 derni\u00e8res ann\u00e9es. Bien au del\u00e0 de l’impact du transfert de missions provenant de l’Etat ! L’articulation d’ensemble entre Etat et Collectivit\u00e9s Locales reste un casse-t\u00eate \u00e0 r\u00e9soudre tellement le mille feuille est complexe et notre syst\u00e8me avec sa pl\u00e9thore d’\u00e9lus locaux qui sont juges et parties. R\u00e9sultat, l’Etat se contente de r\u00e9organiser ses services en r\u00e9gion en regroupant diverses directions r\u00e9gionales.<\/p>\n

Vue d’ensemble de la RGPP<\/strong><\/p>\n

Quelques points saillants ressortent du document r\u00e9cemment publi\u00e9 qui rassemble les 166 propositions de la seconde vague de la RGPP.<\/p>\n

Le liant n’est pas trop mal foutu mais l’ensemble est loin d’\u00eatre comestible <\/strong>pour le commun des mortels. On y trouve un langage d’\u00e9narque polic\u00e9 m\u00e9lang\u00e9 \u00e0 un dialecte sarkozien qui tranche. Le sens politique (tropisme droite ou gauche) est relativement absent malgr\u00e9 les cris de certains d\u00e9noncant une “casse du secteur public”. L’opinion cherche du sens, une orientation, alors qu’il ne s’agit que d’am\u00e9liorations \u00e0 la marge. Nous sommes dans l’innovation incr\u00e9mentale, pas l’innovation de rupture dans cette r\u00e9forme de l’Etat !<\/p>\n

En tout cas, la RGPP n’a encore r\u00e9ellement touch\u00e9 du doigt ce qu’il faudrait enlever \u00e0 la puissance publique enti\u00e8rement<\/u>. Pas simplement en d\u00e9l\u00e9gant des t\u00e2ches au priv\u00e9 comme dans l’arm\u00e9e. Car cette d\u00e9l\u00e9gation ne supprime pas le co\u00fbt et son poids sur les pr\u00e9l\u00e8vements. Elle ne fait que le r\u00e9duire \u00e0 la marge. La difficult\u00e9 pour “enlever” n\u00e9cessiterait une v\u00e9ritable d\u00e9marche de benchmarking <\/strong>compl\u00e8tement absente de la m\u00e9thodologie de la RGPP (sch\u00e9ma ci-dessous<\/em>), sauf dans le cadre de certaines mesures tr\u00e8s sp\u00e9cifiques comme les services achat ou l’organisation de nos missions diplomatiques \u00e0 l’\u00e9tranger. <\/p>\n

\"Méthodologie<\/a> <\/p>\n

Il faudrait pouvoir comparer ce que l’on a dans l’Etat, dans les collectivit\u00e9s locales et que les autres pays (occidentaux) n’ont pas. Cela permettrait de d\u00e9passionner certains d\u00e9bats trop politis\u00e9s. Un bon benchmark comparerait les p\u00e9rim\u00e8tres du secteur public par mission : qui l’assume, avec quelles ressources, \u00e0 quel co\u00fbt, et quel niveau de qualit\u00e9, et dans le public ou dans le priv\u00e9. C’est notamment critique pour comparer les syst\u00e8mes de retraite et de sant\u00e9. L’OCDE le fait dans quelques domaines comment nous l’avons vu dans d’autres posts. On peut constater dans leur dernier “Factbook<\/a>” que les d\u00e9penses de sant\u00e9 (ci-dessous<\/em>) sont effectivement \u00e9lev\u00e9es en France en int\u00e9grant public et priv\u00e9 et que seuls la Suisse et les USA nous d\u00e9passent. Le cas des USA est int\u00e9ressant car le pays d\u00e9pense pr\u00e8s de 4 points de PNB de plus que la France pour la sant\u00e9 !<\/p>\n

\"OCDE<\/a> <\/p>\n

Un tel benchmarking pourrait \u00e9viter l’aspect uniforme du non remplacement de la moiti\u00e9 des fonctionnaires qui partent \u00e0 la retraite. Une v\u00e9ritable politique afficherait des r\u00e9ductions et aussi des transferts, pas des r\u00e9ductions uniformes<\/p>\n

Quid sinon du nombre de hauts fonctionnaires ?<\/strong> On entend dire qu’ils sont les premiers vis\u00e9s par les r\u00e9organisations. Mais leur statut prot\u00e9g\u00e9 les pr\u00e9serve de l’adversit\u00e9, notamment lorsqu’ils font partie des grands Corps de l’Etat. Or la r\u00e9forme devrait aussi passer par des actes symboliquement forts montrant un r\u00e9el changement \u00e0 tous les niveaux. Seule l’arm\u00e9e fait allusion \u00e0 une r\u00e9duction de la hi\u00e9rarchie, tout en restant d’ailleurs tr\u00e8s vague.<\/p>\n

Les \u00e9conomies r\u00e9alisables<\/strong><\/p>\n

Le document de la RGPP ne fournit pas de synth\u00e8se chiffr\u00e9e par Minist\u00e8re et mission sur la r\u00e9partition de la baisse du nombre de fonctionnaires li\u00e9e \u00e0 la RGPP. Et aussi de l’impact budg\u00e9taire dans le temps des mesures. Et mal d’entre elles n’ont pas forc\u00e9ment d’impact budg\u00e9taire direct. Ce manque de pr\u00e9sentation analytique est incroyable, mais malheureusement courant dans l’Etat. Il conduit \u00e0 m\u00e9langer l’accessoire et le strat\u00e9gique sans que l’on puisse hi\u00e9rarchiser les mesures. Cela aboutit aussi \u00e0 des crises comme celle de la carte famille nombreuse de la SNCF, qui n’\u00e9tait au d\u00e9part qu’un jeu de passe-passe de mode de financement.<\/p>\n

Eric Woerth a \u00e9voqu\u00e9 des \u00e9conomies comprises entre 7 \u00e0 12 milliards d’Euro. Economies jug\u00e9es d\u00e9risoires au regard des fameux 15 milliards du paquet fiscal de la loi TEPA de juillet 2007. Co\u00efncidence, dans mon essai “Trop d’Etat, oui mais o\u00f9 \u00e7a<\/a>” de mars 2007, j’avais identifi\u00e9 9md\u20ac d\u2019\u00e9conomies potentielles li\u00e9es \u00e0 une am\u00e9lioration de l\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019Etat, \u00e0 sa d\u00e9fragmentation et \u00e0 quelques r\u00e9visions (difficiles) dans l\u2019\u00e9ducation (revenir sur certaines baisses d\u2019effectifs dans les classes). Et au moins 3md\u20ac de besoins criants: dans l\u2019enseignement sup\u00e9rieur et la recherche et dans la justice. La loi LRU (dite P\u00e9cresse) a augment\u00e9 les cr\u00e9dits de la recherche, mais essentiellement par l’augmentation des Cr\u00e9dits Imp\u00f4t Recherche et par l’allocation de la vente d’une part d’EDF. Mon calcul donnait un r\u00e9sultat net d’environ 6md\u20ac <\/strong>qui \u00e9tait suffisant pour amener \u00e0 une r\u00e9duction progressive de la dette, mais ne tenait pas compte du co\u00fbt de certaines r\u00e9formes. Et aussi du paquet fiscal.<\/p>\n

Ce paquet fiscal (dit “Loi TEPA”) est la mesure cl\u00e9 qui a plomb\u00e9 le d\u00e9ficit budg\u00e9taire cette ann\u00e9e, d’autant plus que la croissance n’est pas au rendez-vous. Sans ce paquet fiscal, ou en tout cas, on le limitant \u00e0 environ 4-5 milliards et coupl\u00e9 aux mesures d’\u00e9conomies de la RGPP, le gouvernement aurait \u00e9t\u00e9 v\u00e9ritablement vertueux budg\u00e9tairement et aurait pu commencer \u00e0 r\u00e9duire le d\u00e9ficit – \u00e0 d\u00e9faut de la dette. Le d\u00e9ficit aurait ainsi \u00e9t\u00e9 r\u00e9duit d’environ 15 milliards sur 2008. Mais les promesses \u00e9lectorales ont tenu bon ! La plus inutile d’entre elle \u00e9tant probablement la r\u00e9duction des droits de succession (plancher d’imposition pass\u00e9 de 50K\u20ac \u00e0 150K\u20ac par b\u00e9n\u00e9ficiaire). En mati\u00e8re d’\u00e9quilibre du budget, la politique a donc eu largement le dessus sur la bonne gestion.<\/p>\n

Et la d\u00e9fragmentation ?<\/strong><\/p>\n

La d\u00e9fragmentation est un objectif cl\u00e9 pour r\u00e9duire la complexit\u00e9 de la machine publique en France, am\u00e9liorer son efficacit\u00e9 et r\u00e9duire son co\u00fbt. C’est un domaine o\u00f9 l’actuel gouvernement a \u00e9t\u00e9 volontariste et a r\u00e9ussi \u00e0 lancer des transformations difficiles. Si r\u00e9forme de l’Etat il y a en ce moment, c’est bien l\u00e0.<\/p>\n

Voici une petite “scorecard de la d\u00e9fragmentation” qui montre ces progr\u00e8s :<\/p>\n

\"image\"<\/a> <\/p>\n

Avec la r\u00e9forme des tribunaux, de la gendarmerie, la fusion DST\/RG, DGCP\/DGI (imp\u00f4ts) et de l’ANPE et des Assedic, de v\u00e9ritables prouesses ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9alis\u00e9es. Mais il reste fort \u00e0 faire, notamment dans l’enseignement sup\u00e9rieur qui est bien trop fragment\u00e9, et bien \u00e9videmment, dans les collectivit\u00e9s locales, comme l’avait sugg\u00e9r\u00e9 la commission Attali.<\/p>\n

On pourrait regrouper \u00e9galement les mesures de d\u00e9fragmentation saupoudr\u00e9es dans la RGPP :<\/p>\n