Trop d’Etat, oui mais où ça? (2)
Avant de poursuivre ma petite enquête, je voudrais signaler que je me base uniquement sur une recherche d’informations publiques sur Internet. Sans autre expertise que cela. La magie de l’Internet, c’est qu’il met à la disposition du citoyen un paquet d’informations pour lui permettre de jouer pleinement son rôle. Si je me sens mieux informé après cette démarche, je n’ai pas l’impression d’être devenu expert pour autant, donc si le courage vous en dit, à vous de compléter…
Une masse d’information disponible pour le citoyen… qui a du temps!
Quand on se plonge dans la Loi de Finance 2007 ainsi que dans le rapport sur la fonction publique du Ministère qui en a la charge, on est pris de vertige par tant de complexité. L’interventionnisme de l’Etat saute aux yeux. La France n’est pas forcément pire que les autres pays, mais le nombre de domaines couverts est vraiment hallucinant.
L’information sur le secteur public ne manque pas. Les principales sources que j’ai découvertes sont le Ministère des Finances avec notamment les budgets 2007 détaillés par ministère, celui de la Fonction Publique, et aussi les innombrables rapports et ouvrages publiés notamment sur le site du Premier Ministre. On trouve également beaucoup de contenus disséminés sur les sites de l’Assemblée Nationale et du Sénat ainsi que sur celui de la Cour des Comptes, cette dernière créant cependant des rapports difficiles à appréhender car parfois dénués de synthèses chiffrées. Sans compter l’OCDE et l’Union Européenne, également prolixes en documentations sur le fonctionnement des services publics. En particulier, Eurostat, dont le site fournit des tonnes de données statistiques gratuites permettant de comparer les pays européens.
Il y a ensuite de nombreux think tanks qui réfléchissent à la question, tel L’Institut Montaigne, qui aborde notamment la question de la gestion du changement par les hommes et le management, le CEPS, focalisé notamment sur les questions de défense, ou encore En Temps Réel, un think tank rassemblant notamment d’anciens membres des cabinets ministériels des gouvernements Jospin et Rocard (Stéphane Boujnah, François Villeroy de Galhau, Bernard Spitz), le dernier étant un prolixe autour d’ouvrages sur la réforme de l’Etat, dont l’excellent ouvrage collectif co-coordonné avec Michel Pébereau “C’est possible! voici comment” au sujet de la réforme de la France. Et également Penser Public, un think tank de fonctionnaires qui réfléchit notamment au périmètre et à la raison d’être des services publics.
François Hollande a récemment annoncé qu’il souhaiter faire réaliser un audit des finances publiques après l’élection espérée de Ségolène Royal. Jeu de manche politique classique visant à discréditer l’action du précédent gouvernement. Mais les comptes sont publics et en tant que Député, il y avait largement accès avant tout le monde et sur plusieurs législatures. On peut examiner chaque activité ou organisation une par une, mais c’est rarement l’objet d’un audit des finances publiques. Un audit devrait analyser le bien fondé de chaque action de l’Etat et de son efficacité.
En reprenant mon post précédent, je vais commencer par dérouler le budget de l’état en partant du plus gros au plus petit.
Ce premier tableau (source: rapport fonction publique) fournit déjà la grande masse des effectifs par Ministères. Sachant que le décompte est complexe avec titulaires et non titulaires (qui ne sont pas dans ce tableau).
L’approche sera plus ou moins détaillée selon ma connaissance du sujet et de la disponibilité d’informations publiques correspondantes.
Education Nationale, Recherche et Enseignement Supérieur (97md€)
C’est le premier budget de l’Etat auxquels il faut ajouter la contribution des collectivités locales, notamment aux infrastructures des écoles, collèges et lycées, pour un total 2007 d’environ 23md€. Donc, à la louche, le pays y investit aux alentours de 120md€, soient 7% du PIB. Les coûts d’infrastructure hors enseignement supérieur sont pris en charge par les collocs. Le ministère supporte essentiellement les coûts salariaux du secteur public, et c’est moins connu, des écoles privées : les familles qui envoient leur enfant dans une école privée n’en supportent “que” 15% du coût, le reste est supporté par l’Etat et les Collocs.
La part du budget de l’Etat consacrée à l’Education a d’ailleurs régulièrement augmenté, tant - en séries longues- avec des gouvernements de gauche que de droite. De moins de 18% à 23% du total en plus de 20 ans, et 30% si l’on intègre l’enseignement supérieur et la recherche!
Ce budget est rarement remis en cause car l’enseignement et la recherche sont des priorités pour les candidats. Certaines lignes de ce budget peuvent fluctuer d’une année sur l’autre, notamment du fait de l’évolution démographique. Cela amène le Ministère à revoir régulièrement le nombre de postes d’enseignants en fonction de la démographie, ce qui génère systématiquement l’ire des syndicats car ces ajustements ne s’expliquent pas uniquement par la démographie.
Voici la décomposition du budget de l’Etat 2007 pour l’Education, l’Enseignement Supérieur et la Recherche:
Ainsi que le nombre de fonctionnaires dans les établissements publics dépendant du Ministère de l’Education:
On y constate un effet courant: l’existence d’organismes nationaux avec un effectif de moins de 10 personnes. De biens curieux champignons témoignant de la grande fragmentation du secteur public.
Les établissements de recherche publique ont des effectifs titularisés significatifs détaillés ici (CNRS, INRA, INED, INRIA, INSERM, etc) sachant qu’ils sont toujours complétés par des chercheurs externes - souvent issues d’universités - rattachés à leurs laboratoires:
Avec plus de un million d’enseignants et autres personnes, nous avons là le plus gros effectif du secteur public en France. Le domaine de nécessite certainement des réformes, mais lesquelles aboutiraient à une réduction d’effectifs ou de moyens? Pas évident!
Le Rapport de la Cour des Comptes de 2004 sur les dépenses d’éducation n’apporte pas de réponse à cette question. Malgré 408 pages bien documentées!
Il fait cependant quelques constats:
- La France dépense de plus en plus par élève, tous cursus confondus, et se situe plutôt dans la moyenne haute de l’OCDE, à l’exception connue de l’enseignement supérieur. Une part de cette haute est liée aux retraites des enseignants, dont le volume augmente et va continuer d’augmenter. Une autre, significative est liée à la diminution du nombre d’élèves pas classes. Diminution qui n’aurait pas eu d’impact sur la performance de l’enseignement et qui pourrait éventuellement être remise en cause d’après un rapport du Haut Conseil de l’Evaluation de l’Ecole (devenu depuis 2005 le Haut Conseil de l’Education).
- Il y a seulement 0,5% de “primo arrivants” (enfants immigrés ne parlant pas le français) dans le primaire. Ce qui veut dire que le coût direct de l’immigration dans l’éducation est assez marginal à ce niveau là.
- Il y a 8% des emplois d’enseignants qui sont affectés aux remplacements dans le primaire. Faut-il remettre en cause les congés payés des enseignants, qui sont bien supérieurs à ceux des autres fonctionnaires et du privé et caler les formations pendant les congés scolaires? Au prix d’une petite grève?
- Dans tous les cycles, le nombre d’enseignants rapporté au nombre d’élèves augmente, comme dans le secondaire. Est-ce juste pour compenser le sureffectif des classes, tant dénoncé dans les années 1990?
- Malgré tout ce qui peut se dire sur le sujet, les enfants d’ouvriers ont plus accès à la formation supérieur qu’il y a 20 ans, mais dans une progression parallèle aux autres classes sociales. L’université peut encore servir d’ascenseur social, tout du moins dans certaines filières et pour cette classe sociale qui n’est plus forcément représentative de la “France d’en bas” comme avant:
- Une trop grande fragmentation du système universitaire avec 106 universités et 410 autres établissements d’enseignement supérieur. Une bonne défragmentation ne ferait pas mal pour supprimer des redondances et créer quelques économies d’échelle. Ne serait-ce que pour faire remonter la France dans ce fameux classement dit “de Shangai”. On sait de plus qu’il y a trop de branches sans débouchés dans le supérieur et pas assez d’élèves qui s’orientent vers des formations plus courtes et professionalisantes, alignées sur la demande du marché (commerce, bâtiment, artisanat). Si une réorientation coercitive avait lieu, si elle ajusterait l’offre (d’élèves formés) à la demande (du marché), elle ne baisserait pas nécessairement le coût de la formation.
Côté recherche, même consensus: la France n’investit pas assez. Les budgets publics sont au mieux stables. En fait, l’actuel gouvernement souhaite privilégier les projets plutôt que les organisations de recherche. Mais dans les faits, il privilégie le subventionnement de projets de recherche menés par les grands groupes au lieu de se focaliser sur les PME. La candidat Bayrou a récemment proposé de doubler le budget de la recherche, correspondant dans son programme à 2md€. Le budget de l’Etat de la recherche est de plus de 16md€ en 2007! Le seul budget de l’Etat qui se rapproche de 2md€ sont les 1,7md€ de budgets “d’intervention”, qui sont des financements de programmes de recherche. Alors que le reste couvre les salaires des chercheurs et l’infrastructure. Comme quoi en jouant sur les mots, on peut faire prendre des vessies pour des lanternes!
Bref, pour l’instant, on peut éventuellement grappiller quelques milliards d’Euros dans l’efficacité du mammouth, et ré-augmenter un peu le nombre d’élèves par classes mais ce n’est pas évident. Et ces économies seraient rapidement compensés par un accroissement du budget de l’enseignement supérieur et de la recherche qui en ont bien besoin, même si pour ce dernier, la manière d’affecter ces ressources mérite réflexion (plus par “projet” que par “organisation” de recherche).
Donc, c’est un peu râpé pour faire des économies sur 30% du budget de l’Etat! Avez-vous donc quelques idées de la manière de “diminuer” le rôle du secteur public dans ce domaine?
Prochain épisode: défense nationale, sécurité et justice.
Article mis à jour le 25 février 2007.
2 pistes qui bien sûr risque de porter à controverse et déclancher les foudres syndicales si elles sont ne serait-ce qu’évoquées:
-augmenter la productivité des profs. Comme le disait déja S.Royal dans sa video pirate, se serait déjà bien si les profs faisaient les 35 heures! Le nbre d’heures de cours et absoluement incroyablement bas pour un prof du secondaire ou universitaire. Il vous dira que oui mais il a les copies à corriger et ses cours à préparer, mais quand meme il y a un abus assez indécent pour les autres professions…
-restructurer le système du financement des écoles primaires privés. Par exemple, Aujourd’hui dans tous les petits bleds dans mon finistère, il y a l’ecole pulbique et l’école privé primaire qui se tire dans les pattes et se partage les maigres effectifs ruraux. Beaucoup de dédoublement de classe de 10 élèves. Pourquoi ne pas limiter l’aide au privé à une école dans une zone bien définie. J’ai compté par exemple 6 écoles privés dans 6 villages distants de 5 km chacun. Que ceux qui souhaitent mettre leurs enfants dans le privé puisse consentir à un petit effort de conduite( qui peut etre organisé en desserte de bus) ne me parait pas criminel. Mais effectivement il faudrat compter sur des blocages massifs pour s’attaquer à un tel chantier car beaucoup d’idéologie encore bien présente concernant le systeme educatif privé.
Sur la première piste, il y a surement quelque chose à creuser, mais en fonction des matières. Certaines nécessitent plus de travail hors classe que d’autres. Certaines moins, comme le sport.
Pour la seconde, c’est clair, dans certaines régions, la capilarité des écoles et des classes a un coût qui pèse, et probablement de manière indifférentiée entre privé et public. Le nombre de profs par élèves et la dépense par élèves dans le primaire et le secondaire le montrent clairement, et sans que la qualité de l’enseignement se soit améliorée. Ceci se fait au prix d’un sous-investissement dans le supérieur. Gérer les priorités nécessiterait de revenir en arrière sur certaines largesses dans le primaire et le secondaire.
Cela me rappelle un point de vue de Jacques Attali paru il y a quelques années ds le quotidien “Le Monde”. En substance, ATtali y disait qu’on doit demander deux priorites de la part d’un etat democratique: l’education et la santé. Je ne pense pas qu’on soit si mal lottis en France de ce point de vue la, néanmoins, une certaine dérive s’installe si on observe les depenses dans le detail. Par exemple, le systeme francais privilegie des etudes longues, meme si elles n’aboutissent pas a un emploi, c’est a dire une politique quantitative, au detriment d’une politique qualitative, ou la selection et l’orientation permettraient a chacun de trouver “sa voie” plus tot, et sans attendre un - parfois inutile - bac+5.
Bonjour Hervé et Olivier>
“deux priorites de la part d’un etat democratique: l’education et la santé.” - même si évidemment santé et éducation sont des facteurs largement explicatifs du développement d’un Etat au sens large. Je suis de ceux, convaincu par la thèse de Robert Reich (ancien conseiller économique de Bill Clinton) - voir son super bouquin ‘L’Economie Mondialisée’, qui pensent que le rôle d’un Etat, à l’heure de la globalisation des flux et de l’exacerbation des identités régionales, doit se concentrer sur la mise en valeur de son territoire.
En d’autres termes, la compétitivité d’un territoire est garante d’investissements (les firmes locales comme étrangères s’y implantent, les talents affluent avec les capitaux, etc.) pérennes (au contraire des investissements purement financiers). C’est là que les arguments d’Attali sont intéressants: s’il est évident que la présence d’un réservoir de talents rompu aux besoins du marché du travail est un facteur clé dans le choix des investisseurs, de même que le système de santé, on pourra aussi citer sans prendre trop de risques la fiscalité, les infrastructures dans les transports et télécoms, le paysage (!!), la gastronomie, la localisation géographique, le climat social, la stabilité politique, le système juridique, la stratégie géopolitique, la productivité moyenne des travailleurs, l’image, la spécialisation industrielle, la langue, etc.
C’est en cela que je pense que les analyses des dépenses budgétaires (ici l’Education) menées par Olivier sont un outil très précieux de compréhension des postes de dépenses de nos impôts, pour ainsi mieux nourrir le débat du financement de notre compétitivité.
En fait, les priorités doivent évoluer graduellement en fonction de la richesse d’un pays. Un pays en voie de développement, et en particulier, ceux d’Afrique, qui n’ont pas progressé comme le reste du monde (Asie, Amérique du Sud) doivent continuer à investir sur la santé et l’éducation (dans cet ordre là d’ailleurs).
Quand on est un pays développé, les priorités sont effectivement plus diffuses. La priorité à l’éducation subsiste, mais avec un objectif qui ne doit pas être juste de “préparer des citoyens” comme certains idéologues de l’enseignement le voient, mais de créer un potentiel de création de richesse économique pour le pays. Et à tous les échelons et dans tous les métiers. Avec donc à la fois une régulation entre offre et potentiel d’emplois, qu’il faut anticiper un peu, aspirations des élèves, et leurs capacités. Avec une règle de base bien républicaine: que les meilleurs aillent le plus loin (dans les études longues). Mais sans pour autant que les études soient encore si discriminantes pour l’avenir. La France est encore un peu trop conservatrice de ce point de vue là.
Avec l’espérance de vie que l’on a dans un pays comme la France, la santé a dépassé le stade de la priorité. Faire plus dans ce domaine est presque un “nice to have”. D’où le légitime besoin de contrôler et réguler les dépenses de santé pour éviter les dérives qui peuvent être assimilables à “du luxe” comparé à d’autres pays.
Jeremy, il serait intéressant d’étudier la relation un de causalité entre le différentes composantes que tu cites.
Oui effectivement. La double composante “priorité” et “causalité” serait tout à fait éclairante pour comprendre les besoins réels des différents Etats, en fonction de leur stade de développement.
On constate par exemple que les pays qui n’ont jamais achevé le réforme de leur système agraire parcellaire (p. ex. les Philippines ou le Mexique) ont eu du mal à passer à la démocratie et ‘la vitesse supérieure’ économiquement.
Le cas de l’Education est à mon sens le plus complexe à traiter car il faut dissocier les grandes étapes du parcours estudiantin: les pays dont l’éducation secondaire est la plus performante ont en général une longue tradition d’apprentissage de la réflexion scientifique et de l’attention aux détails (PECO, Corée du Sud). Par contre, les pays dont les universités rayonnent sont systématiquement ceux dont ces dernières relèvent d’initiatives privées (USA, UK, Singapour, Canada, etc.).
Ou encore, que les pays qui ont fait les investissements nécessaires en infrastructures transports et télécoms (comme la France, les pays scandinaves, l’Allemagne, le Japon, etc.) ont une écart-type de PIB/habitant globalement moins grand que les pays ayant misé plus tôt sur l’initiative privée (USA, Royaume Uni, Brésil). Inversement, ce sont aussi les pays où la fiscalité est la plus lourde - pour financer justement ces investissements. D’où le paradoxe: à l’heure des privatisations des sociétés d’infrastructure autoroutières (APRR, SANEF, etc.) et des ‘utility companies’ (EDF, GDF, Suez), pourquoi la fiscalité des pays scandinaves, de l’Allemagne et de la France ne s’allège-t-elle pas?
Maintenant, relier ces modestes remarques à leur poids réel dans la mise en valeur d’un territoire, valoriser le montant de ces investissements dans la quête d’une plus grande compétitivité pays ou région serait comme vous le soulignez extrêmement intéressant.
; 2) l’illustre Michael Porter a largement travaillé dessus, et je vois mal qui pourrait arriver à des conclusions aussi édifiantes. Je tire d’ailleurs certainement les exemples cités ci-dessus de ‘The Competitive Advantage of Nations’, un très bon bouquin. Sinon, voici son site à Harvard: http://www.isc.hbs.edu/
Mais: 1) cela mériterait largement une thèse de doctorat, le problème étant que j’ai déjà des engagements
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